OHAL Durumunda Yargının Durumu Ne Olur?

Olağanüstü yönetim veya halk arasında daha çok bilinen adıyla OHAL usûllerinde yargısal denetim sorununu iki ayrı açıdan ele alınabilir. Biri olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânı işlemleri üzerindeki yargısal denetim (A), diğeri ise olağanüstü hal veya sıkıyönetim makamlarının işlemleri üzerindeki yargısal denetim (B).

Gerek olağanüstü hal, gerekse sıkıyönetim, birbirine eklenen iki ayrı işlem ile yürürlüğe konulmaktadır. Bunlardan birincisi, olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararı, ikincisi ise bu kararın onaylanması hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisi kararıdır. Bu işlemlerden birincisi organik bakımdan bir idarî işlem, ikincisi ise bir yasama işlemidir. Dolayısıyla Olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânı işlemleri üzerinde yargısal denetimin mümkün olup olmayacağını bu iki işlem bakımından ayrı ayrı incelemek gerekir.

OHAL ve Sıkıyönetim Üzerindeki Yargısal Denetim Mekanizması

Olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararının bir idarî işlem olduğu kuşkusuzdur. Anayasamızın 125’inci maddesinin ilk fıkrasına göre, idarenin her türlü eylem ve işlemine karşı yargı yolu açık olduğuna göre olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararı da yargı denetimine tâbidir. 6 Ocak 1982 tarih ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun 14’üncü maddesinin birinci fıkrasının a bendine göre ise Bakanlar Kurulu kararlarına karşı açılacak davalarda Danıştayın ilk derece mahkemesi olarak görevli olduğu belirtildiğine göre, olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararı da Danıştayın denetimine tâbidir.

Ne var ki Danıştay 3 Temmuz 1970 tarih ve K.1970/442 sayılı Kararıyla sıkıyönetim ilânı hakkında Bakanlar Kurulu kararını denetlemek konusunda şu gerekçeyle görevsizlik kararı vermiştir:

“Bakanlar Kurulu tarafından alınan sıkıyönetim kararı organik ve şeklî bakımdan idarî bir tasarruf olarak görülmesine rağmen, Anayasanın 124. maddesinin derpiş ettiği hükümler muvacehesinde niteliği bakımından yasal bir tasarruf T.B.M. Meclisince benimsenip onaylandıktan sonra bir yasama organı tasarrufu haline (dönüşmektedir)”.

Danıştayın bu görüşü doktrinde de savunulmuştur. Örneğin Özbudun  da, olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararı üzerinde yargı denetiminin mümkün olmadığına; zira, bu kararın Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanmakla bir yasama işlemi haline geldiğine, dolayısıyla idarî yargının görev alanından çıktığına işaret etmektedir.

Kanımızca, bu görüşe katılmak mümkün değildir. Zira, bu görüş, bir idarî işlemin nasıl bir yasama işlemi haline dönüştüğünü göstermemektedir. Bize göre olağanüstü hal ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararları yasama işlemine dönüşmezler; ama Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylandıktan sonra, konusuz kaldıkları için ortadan kalkarlar, sona ererler. Zira, yukarıda gördüğümüz gibi, olağanüstü hal ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararları Resmî Gazetede yayınlandıktan sonra “hemen”, sıkıyönetim ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu ise Resmî Gazetede yayımlandığı “aynı gün” Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulacaklardır. Türkiye Büyük Millet Meclisi toplantı halinde değil ise derhal toplantıya çağrılacak ve olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararını görüşerek, bu kararı onaylayabilecek veya reddedebilecektir. Uygulamada bu işlemler birkaç gün içinde gerçekleşir. Bu birkaç günlük süre içinde bu işlem bir idarî işlem olarak yürürlükte kalır ve bu nedenle de idarî yargının denetimine tâbidir. Çok düşük bir ihtimal olmakla birlikte bu süre içinde, olağanüstü hal ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararlarına karşı Danıştayda iptal davası açılırsa bu birkaç günlük süre içinde Danıştay bu davayı görevsizlik nedeniyle reddedemez. Ancak birkaç gün içinde bu karar, Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından ya reddedilecek ya da onaylanacaktır. Gerek ret, gerekse onay kararı Bakanlar Kurulu kararını ortadan kaldıracağından, Danıştay önündeki davanın konusuz kalması nedeniyle, davanın düşmesine karar verecektir.

Dolayısıyla olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilân kararları üzerindeki Danıştayın denetimi tamamıyla teorik bir imkandan öteye gitmez. Pratikte Danıştayın bu kararlar üzerinden denetim icra etmesi ve hatta bu kararlara karşı dava açılabilmesi ihtimal dışıdır. Zira, yukarıdaki paragrafta belirtildiği gibi, birkaç gün içinde bu Bakanlar Kurulu kararları Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanmaktadır.

Olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilân kararlarına karşı bu birkaç gün içinde dava açılabileceği ihtimali kabul edilse bile, kim bu kararlara karşı dava açabilecektir? Bu kararlar bir düzenleyici işlem, veya belli bir kişi veya duruma ilişkin bir bireysel idarî işlem değil, bir “şart-işlem”dir. Olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilân kararı, kimsenin menfaatini ihlâl etmez. Dolayısıyla olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilân kararlarına karşı, “menfaat şartı” bakımından kimse “dava açabilme yeteneği”ne sahip olamayacaktır.

OHAL ve Sıkıyönetimde Yargısal Denetim

Olağanüstü hal ve sıkıyönetim ilânına ilişkin Bakanlar Kurulu kararının Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından onaylanması bir “kanun” biçiminde değil, bir “parlâmento kararı” biçiminde gerçekleşir. Parlâmento kararları ise, yukarıda gördüğümüz gibi, Anayasada belirtilen istisnalar dışında yargı denetimine tâbi değildir. O halde, olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânı kararının onaylanmasına ilişkin TBMM kararları da Anayasa Mahkemesinin denetimine tâbi değildir. Anayasa Mahkemesi de 17 Kasım 1970 tarih ve K.1970/42 sayılı Kararıyla aynı yönde karar vermiştir. Anayasa Mahkemesine göre,

“Sıkıyönetim ilânı kararının T.B.M.M. Birleşik Toplantısında onanma tasarrufunu maddî bakımdan kanun addetmeye veya bu nitelikte işlem saymaya imkân görülememiştir. (Anayasa, Anayasa Mahkemesinin denetimini) sadece kanunlara ve İçtüzüklere hasretmiş, diğer bir deyişle T.B.M.M.’nin Kanun veya İçtüzük niteliğinde olmayan kararlarını -Anayasanın ayrık olarak düzenlediği hükümler saklı kalmak üzere- bu denetimin dışında bırakmıştır. Sıkıyönetim ilânı veya bunların onanması kararı, kişi hak ve hürriyetlerini doğrudan doğruya etkileyen bir hukukî işlem değildir. Olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilânı yahut bunların onanması işlemlerinin konusu, yürürlükte olan fakat uygulanmayan olağanüstü hal rejimi kanunlarını uygulanabilir hale getirmekten ibarettir. Bu nitelikleri yönünden söz konusu işlemler, tipik şart-işlemlerdir”.

Nitekim, Anayasa Mahkemesi de, sıkıyönetim ilânı kararını kişi haklarını doğrudan doğruya etkileyen bir işlem olarak değil, Anayasa Mahkemesinin 17 Kasım 1970 tarih ve K.1970/42 sayılı Kararına göre,

“sıkıyönetim kararını, anayasal hak ve özgürlükleri kendiliğinden kısıtlayan ve onları belli bir süre askıya alan bir işlem olarak değil de, Anayasanın 124’üncü maddesinin son fıkrasında açıklanan sıkıyönetim ve genel olarak savaş halinde hangi hükümlerin uygulanacağını ve işlemlerin nasıl yürütüleceğini, hürriyetlerin nasıl kayıtlanacağını veya durdurulacağını gösteren kanunun ülkenin bir bölgesinde veya tümünde uygulama alanına konulması tasarrufu olarak nitelendirmek daha yerinde olur. Bakanlar Kurulu tarafından ilân edilen sıkıyönetim kararının yürürlükte kalabilmesi, daha doğrusu Anayasal hak ve özgürlüklerini kısıtlayan veya belli bir süre askıya alan kanun hükümlerinin uygulanmasına devam olunabilmesi için, araya bir şart-tasarrufun girmesi yani organik bakımdan idarî olan sıkıyönetim ilânı kararının Türkiye Büyük Millet Meclisince onanması gerekmektedir”.

Buna karşılık, Anayasa Mahkemesi 14 Mayıs 1996 tarih ve K.1996/14 sayılı Kararıyla Anayasanın 121’inci maddesi uyarınca, “Olağanüstü Halin 10 İlde Uzatılmasına Dair” 10 Mart 1996 tarih ve 399 sayılı TBMM Kararı”nı, “eylemli bir içtüzük” düzenlemesi niteliğinde görerek iptal etmiştir.Anayasa Mahkemesinin parlâmento kararlarını “eylemli içtüzük” düzenlemesi olarak nitelendirip kendi denetimi dışında bırakılan işlemleri denetim kapsamına alması tamamıyla eleştiriye açıktır.

OHAL ve Sıkıyönetimin Alacağı Düzenleyici Kararlar

Olağanüstü hal veya sıkıyönetim ilân edildikten sonra, olağanüstü hal veya sıkıyönetim makamlarının yapacakları düzenleyici veya bireysel işlemlerin idarî nitelikte olduğu kuşkusuzdur. Anayasamızın 125’inci maddesi “idarenin her türlü eylem ve işlemi yargı denetimine tâbidir” dediğine göre, bu işlemlerin de idarî yargının denetimine tâbi olması gerektiğine şüphe yoktur. Anayasamızda olağanüstü hal ve sıkıyönetim makamlarının işlemlerini yargı denetimi dışında bırakan bir hüküm yoktur. Bu konuda Anayasamızdaki tek hüküm, sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde kanunla yürütmenin durdurulması kararı verilmesinin sınırlandırılabileceği hükmüdür (m.125/6). Bu hükme paralel olarak 6 Ocak 1982 tarih ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usûlü Kanununun 10 ve 11’inci maddelerinde sıkıyönetim ve olağanüstü hal ilân edilen bölgelerde görevli olan kamu personeli hakkında yapılan idarî işlemlere karşı açılacak iptal davalarında yürütmenin durdurulması kararı verilemeyeceği hükme bağlanmıştı. Bu hüküm 10 Haziran 1994 tarih ve 4001 sayılı Kanun ile yürürlükten kaldırılmıştır. Keza, 25 Ekim 1983 tarih ve 2935 sayılı Olağanüstü Hal Kanununun 9 Mayıs 1990 tarih ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 33’üncü maddesi de yürütmenin durdurulması kararının verilmesini sınırlandırıyordu. Bu madde hükmü, Anayasa Mahkemesinin 10 Ocak 1991 tarih ve K.1991/1 sayılı Kararıyla iptal edilmiştir. Dolayısıyla olağanüstü hallerde, olağanüstü hal makamlarının işlemlerinin yargısal denetimi bakımından normal dönemlerden bir farkı yoktur.

OHAL ve Sıkıyönetime Karşı Dava Açmak

Bununla birlikte sıkıyönetim makamlarının işlemlerine karşı iptal davası açılması mümkün değildir. Zira, 13 Mayıs 1971 tarih ve 1402 sayılı Sıkıyönetim Kanununa 14 Kasım 1980 tarih ve 2342 sayılı Kanun ile eklenen ek 3’üncü maddeye göre, 1402 sayılı Kanun ile sıkıyönetim komutanlarına tanınan yetkilerin kullanılmasına ilişkin işlemler hakkında iptal davası açılamaz. Keza, 10 Temmuz 1987 tarih ve 285 sayılı Olağanüstü Hal Bölge Valiliği İhdası Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 9 Mayıs 1990 Tarih ve 425 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 7’nci maddesinde de bu Kanun Hükmünde Kararname ile Olağanüstü Hal Valisine tanınan yetkilerin kullanılmasına ilişkin idarî işlemler yargı denetimi dışında tutulmuştur. Doktrinde gerek 1402 sayılı Kanunun ek 3’üncü maddesinin, gerek 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 7’nci maddesinin Anayasaya aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

Kanımızca bu iddia doğru değildir. Şüphesiz ki, bu düzenlemeler Anayasanın sözüne aykırıdır. Örneğin bu hükümler Anayasanın 125’inci maddesiyle uyuşmamaktadır. Ancak yine aynı Anayasa, olağanüstü hal ve sıkıyönetim durumlarında Anayasanın 15’inci maddesinde belirtilen ilkeler doğrultusunda temel hak ve hürriyetlerin nasıl sınırlandırılacağının kanunla belirleneceğini öngörmektedir (m.121/2, 123/5). Anayasanın 15’inci maddesine göre ise, sıkıyönetim ve olağanüstü hallerde, milletlerarası hukuktan doğan yükümlülükler ihlal edilmemek kaydıyla, durumun gerektirdiği ölçüde temel hak ve hürriyetlerin kullanılması kısmen veya tamamen durdurulabilir veya bunlar içinAnayasada öngörülen güvencelere aykırı tedbirler alınabilir. 1402 sayılı Sıkıyönetim Kanunu ve 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararname de, Anayasada öngörülen güvencelere aykırı bir şekilde hak arama hürriyetini sınırlandırmıştır. Bu sınırlandırma ise Anayasanın 15’inci maddesine uygundur.

Dava açma hakkının bu şekilde sınırlandırılmasının Anayasaya aykırı olduğu bir an düşünülse bile, 1402 sayılı Sıkıyönetim Kanununun Anayasaya aykırılığı, Anayasanın 15’inci maddesi uyarınca iddia edilemez. Keza, bir olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi olan 285 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin de Anayasaya aykırılığı Anayasanın 148’inci maddesi uyarınca iddia edilemez.